最高检：中央19号文件下发后检察改革情况综述

　　《中共中央转发<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的通知》(中发〔2008〕19号)下发以来，高检院党组高度重视，将改革工作作为重要的政治任务来抓。曹建明检察长等高检院领导多次作出重要批示，要求抓好中央19号文件的落实工作，确保中央确定高检院牵头的各项改革任务能够按时完成。在深入调研和广泛征求意见的基础上，高检院于2009年2月制定了《关于贯彻落实<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》及工作方案，明确了强化法律监督和强化自身监督两个重点，并与协办单位建立了畅通高效的联络协调机制。各地检察机关根据高检院的部署，强化工作组织领导，积极制定工作细则，完善衔接配套机制，认真落实各项改革措施。两年多来，深化检察改革取得了重要成果。　 

　　一、不断完善诉讼监督范围、程序、机制和手段，切实增强诉讼监督实效　 

　　加强诉讼监督、保障司法公正、维护社会公平正义，是检察机关的重要职责。针对影响检察机关履行法律监督职责的机制性障碍，高检院出台了一系列改革措施。　 

　　——完善诉讼监督范围。为了解决检察机关对于公安机关不应立案而违法立案的情形进行监督缺乏明确规定的问题，高检院会同公安部制定下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，明确规定检察机关对于公安机关不应立案而违法立案的情形应当进行监督，从而将违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形有效纳入了检察监督范围。　 

　　——增加诉讼监督手段。针对检察机关诉讼监督手段单一、监督刚性不足的问题，高检院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部会签下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查、建议更换办案人等方式进行监督，强化了对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为的法律监督工作，使检察机关依法对诉讼活动实行法律监督的手段更加完备。　 

　　——健全诉讼监督工作机制。高检院下发了《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，对完善诉讼监督机制、强化诉讼监督措施提出了明确要求。同时通过会同有关部门联合发布《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》、《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》、《关于加强和规范监外执行工作的意见》和《关于在全国试行社区矫正工作的意见》等改革文件，进一步健全完善了非法证据排除机制、监管场所和刑罚执行监督机制等诉讼监督工作机制，有利于进一步强化诉讼监督力度。　 

　　二、通过优化检察职权配置，分权制约，加强内部监督制约机制建设　 

　　强化检察机关执法办案内部监督制约机制建设是本轮深化检察改革的重点之一。根据党的十七大报告提出的决策权、执行权、监督权既有效协调又相互制衡的分权制约理论，高检院按照中央的改革部署，推出了职务犯罪案件审查逮捕权“上提一级”、抗诉权与职务犯罪侦查权分别由不同部门行使等改革措施。　 

　　——全面推行职务犯罪审查逮捕程序改革。改革和完善职务犯罪案件审查逮捕程序，是中央确定的一项重大司法改革，是优化检察职权配置、强化自身监督制约的重要举措。针对职务犯罪案件的侦查、逮捕在同一检察院内操作，制约效果不明显的问题，高检院报经中央批准，于2009年9月下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》，规定省级以下(不含省级)人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，报请上一级人民检察院审查决定。这项改革从2009年9月起在全国绝大多数省份开始实施，充分展示了检察机关强化对自身执法活动监督制约的决心。实践证明，这项改革强化了对职务犯罪侦查活动的监督制约，促进了执法规范化和侦查模式的转变，使职务犯罪案件逮捕质量明显提高，在切实保障犯罪嫌疑人合法权利的同时也优化了基层院执法环境。　 

　　——通过侦查权与抗诉权相分离的改革，完善内部分权制约机制。为切实强化检察机关执法办案各环节中不同性质权能之间的有效制衡，高检院根据中央19号文件的要求，于2009年9月下发了《最高人民检察院关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，明确规定人民检察院的抗诉职权与职务犯罪侦查职权应由不同业务部门行使，规范了抗诉工作与职务犯罪侦查工作的内部职责分工和协作配合，防止因同一部门权力过于集中导致侦查权被滥用。　 

　　——完善对执法活动的内部监督制度。高检院通过全面推行检务督察制度，进一步完善巡视工作制度，推进建立领导干部廉政档案制度和检察人员执法档案制度，完善领导干部失职渎职责任和检察人员违纪违法责任、执法过错责任追究制度等一系列措施，进一步强化了检察机关内部监督的刚性和力度。　 

　　三、深化人民监督员制度改革，强化外部监督力度　 

　　人民监督员制度自2003年启动试点以来，全国共有3137个检察院开展了试点工作，占全国各级检察院总数的86.5%，共选任人民监督员21962名。试点实践证明，人民监督员制度有效规范了检察机关查办职务犯罪案件工作，提高了办案质量，体现了诉讼民主，得到了社会各界广泛赞同。在充分总结试点经验、深入开展调研论证的基础上，高检院于2010年10月下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度，同时将人民监督员的选任方式改革为由上级检察院统一选任，将人民监督员的监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节。这一改革措施将进一步增强人民监督员制度的公信力与监督活动的公正性，有利于更好地规范检察执法行为，并为人民监督员制度的法制化积累经验。　 

　　四、建立和完善深入推进三项重点工作、贯彻落实宽严相济刑事政策的相关工作机制　 

　　根据中央关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的要求，高检院将深入推进三项重点工作、贯彻宽严相济刑事政策作为深化检察改革的重要内容，不断提升检察机关化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的执法能力和执法效果。　 

　　——建立健全刑事被害人救助制度。高检院会同最高人民法院等单位共同出台了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，建立健全了刑事被害人救助制度，明确了救助范围、条件、程序和资金管理等内容，进一步落实了检察机关实施刑事被害人救助的配套工作机制。全国检察机关通过迅速部署开展救助工作，使一批刑事案件被害人及其近亲属有效缓解了生活困境，切实化解了社会矛盾。　 

　　——完善刑事赔偿工作机制，依法保护当事人合理诉求。2010年4月《国家赔偿法》修订后，高检院认真加以落实，及时启动了修改完善人民检察院刑事赔偿工作有关规定的工作，并于2010年11月下发了《人民检察院国家赔偿工作规定》(修订)，引导检察机关牢固树立依法、及时赔偿的国家赔偿工作观念，进一步完善保障赔偿请求人合法权益的具体工作机制，规范了办理赔偿案件与开展赔偿监督工作的条件范围与具体程序。　 

　　——进一步健全举报工作机制，提高运用法律政策化解涉检信访矛盾纠纷的水平。高检院开通了全国检察机关12309职务犯罪举报电话和举报网站，为群众举报职务犯罪线索提供了更加便捷、安全的渠道，并于2009年4月发布了《人民检察院举报工作规定》(修订)和《关于进一步加强和改进举报线索管理工作的意见》，健全对人民群众举报、投诉、申诉的办理、督察、反馈机制和对举报线索的管理程序，完善了对举报人合法权利的保护措施。同时，全面贯彻执行中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见，制定有关实施意见，引导各级检察机关加大涉检信访工作力度，综合采取依法处理、教育疏导、救助救济等措施，改进交办工作，规范工作流程，完善终结机制，有效实现案结事了与息诉罢访。　 

　　——加大对职务犯罪的惩治和预防工作力度。严肃查办和有效预防容易引发社会矛盾的职务犯罪案件，是检察机关开展社会矛盾化解工作的重要方式。党中央、全国人大高度重视职务犯罪的惩治和预防工作，中央审议并批准了高检院会同中央纪委等8个部门制定的《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》，以中办、国办名义转发;十一届全国人大常委会两次审议渎职侵权检察工作报告。高检院出台了《关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见(试行)》、《关于加强和改进新形势下惩治和预防渎职侵权犯罪工作若干问题的决定》等改革文件，进一步健全了职务犯罪查办和预防工作机制，强化了职务犯罪侦查与预防的衔接和配合工作力度。　 

　　五、进一步健全基层院建设机制，切实推进检察队伍素质建设　 

　　强化基层院建设，提高检察队伍素质，是提高检察机关法律监督能力的根本途径，也是本轮检察改革的重要内容。　 

　　——制定基层院建设规划，夯实检察事业发展根基。为进一步夯实检察机关的基层基础工作，高检院制定了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》和《基层人民检察院建设考评办法(试行)》，明确了基层检察院建设的思路和目标任务，规范了基层检察院建设考核范围、内容、方法和程序，加强和规范了对基层检察院建设的指导和管理。同时根据改革文件的部署，深入推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化建设，开展基层检察院建设规划落实情况专项检查与考核，切实推动检察工作重心下移、检力下沉，积极探索开展派出检察室、巡回检察等工作，促进法律监督触角向基层延伸，进一步夯实了检察机关的基层基础工作。　 

　　——完善检察教育培训制度，健全职业行为规范，努力提高检察人员法律监督能力。高检院于2009年3月出台了《关于2009年-2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》，积极推进教育培训工作的科学化、规范化和制度化建设，建立省级检察院领导班子轮训制度，开展大规模检察教育培训工作，有效提高检察人员法律监督能力。继完成对全国地市级检察院检察长的培训之后，组织了新中国检察历史上第一次全国基层检察长轮训，截至2010年下半年，高检院已完成对全国3500余名基层检察长的集中培训工作。高检院同时大力强化对全国检察队伍的职业道德体系和执法行为规范建设，2009年以来相继出台了《中华人民共和国检察官职业道德基本准则(试行)》、《检察官职业行为基本规范》和《检察机关执法工作基本规范》，进一步完善了以忠诚、公正、清廉、文明为核心的职业道德要求，有效规范检察人员职业行为和职业道德操守。　 

　　——积极推进干部管理体制改革。高检院会同有关部门下发了政法干警招录培养体制改革试点方案，完善政法干警招录培养机制，拓宽基层检察机关人员准入渠道，为基层检察机关特别是中西部和其他经济欠发达地区的基层检察机关提供人才保障和智力支持。会同中组部、高法院等单位联合下发了解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知，为有效缓解检察机关案多人少的突出矛盾提供了有力的政策依据。同时，积极协助牵头单位制定了检察官职务序列和职级比例的改革文件，提出了完善职业保障的研究意见，制定下发了符合检察机关司法警察工作性质特点的法警队伍组织体系、管理机制和警务运行机制等方面的有关规定。　 

　　六、完善检察经费保障和物质保障机制，切实化解制约检察工作科学发展的保障性障碍　 

　　高检院以落实政法经费保障体制改革为重点，着力提高全国检察机关的检务保障水平。在中央有关部门的大力支持下，基层检察机关的经费保障有了明显改善。为了进一步提高基层检察机关基本业务装备配备水平，满足办案所需的基础设施建设，高检院与财政部共同制定了《县级人民检察院基本业务装备配备指导标准(试行)》;经国家建设部等单位批准，修订了《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》。通过制定人民检察院司法鉴定实验室建设规划，完善检察机关司法鉴定管理和工作制度，完成了国家级司法鉴定机构建设，规范了法医、文检、司法会计、电子物证、理化、心理测试等专业技术工作。大力推进检察机关信息化建设，启动电子检务工程，推动健全科技强检工作机制，为检察机关依法履行法律监督职能提供强有力的技术和物质保障。　 

　　两年来，在中央政法委和高检院党组的坚强领导下，在全国各级检察机关的大力配合下，检察改革工作呈现出总体推进、重点突破、扎实有序、成效明显的良好势头。特别是，一批高检院牵头任务和重要协办任务陆续出台了改革实施意见，对于推动整个检察改革进程、促进检察工作科学发展起到了重要作用。检察改革取得的成果充分证明，中央关于司法体制和工作机制改革的决策部署是十分正确的。通过深化司法体制和工作机制改革，制约检察工作科学发展的体制性、机制性、保障性障碍得到了初步解决，检察机关的法律监督能力进一步增强，检察机关的内外部监督制约机制更加健全，改革为检察工作注入了新的生机和活力。