人工智能在地方立法中的应用

　　人工智能近年来在各个领域的广泛应用,正在深刻地改变着人们的生产方式、生活方式、工作方式。法律语言具有规范化、易于标准化的特点,因此法律领域是人工智能应用较为广泛深入的领域之一。 

　　然而,人工智能在法律领域的应用多集中于司法和行政执法领域,在地方立法领域中能否应用、如何应用,尚有很多问题需要研究和探讨。因此,本文主要围绕人工智能辅助地方立法是科学立法的现实需要、人工智能在立法领域的应用趋势和人工智能在地方立法中应用现状及主要困境这三个部分进行分析。 

　　一、人工智能辅助地方立法是科学立法的现实需要 

　　1.应对地方立法工作业务痛点的迫切需要 

　　党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治建设方针,我国社会主义法治建设进入了新时代。党的十九大提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”2018年宪法修正案为将地方立法的主体扩大到全部设区的市提供了宪法依据。落实党的十八大、十九大要求,全面提高立法质量是各立法机关立法工作的着力点和关键。 

　　然而,我国地方立法工作总体上,距离科学立法的要求还有相当大的差距。主要业务痛点如下: 

　　01.立法人员、业务水平跟不上立法任务 

　　2015年修改立法法,使我国的立法主体数量大大增加。全国人大及其常委会制定法律、国务院制定行政法规。届时,国务院26个部委和特设机构、直属机构制定部门规章,31个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规;31个省、自治区、直辖市人民政府可以制定政府规章;274个设区的市(含4个不设区的市)、自治州人大及其常委会可以制定地方性法规报省、自治区人大常委会批准;274个设区的市(含4个不设区的市)、自治州人民政府可以制定地方政府规章。 

　　上述立法主体总数超过650个。加上设区的市以上人大、政府各个起草部门,有立法起草任务的机构估计约两万个。然而,我国的立法干部并不能在短时间内配备齐全,即使已经配备的立法干部业务水平也有一个逐步提高的过程。因而,这迫切需要人工智能辅助立法机关、起草部门,弥补立法干部少的不足,做好立法的基础性工作。 

　　02.人民群众对立法工作参与热情日益高涨 

　　近年来,随着公民参与立法的广泛深入推进,立法民意的收集整理成为各个立法机构的工作难点。有的法规在一个月的征集意见中,有十几万人提出几十万条意见,如何全面、有效、科学地收集、梳理、汇总公众意见,仅靠十几位、几十位立法干部用传统的人工作业方法是不可能高质量完成的,迫切需要人工智能辅助全面收集、梳理公众意见。 

　　03.地方立法任务越来越重、节奏越来越快 

　　自2015年修改立法法扩大立法主体后,地方立法机关的立法积极性日益高涨,省级人大及其常委会每年的立法计划项目多在10件以上,有的达到20多件,再加上批准设区的市、自治州的立法项目,省、自治区人大常委会每年的立法项目普遍超过30件。其中有不少重点立法项目都是两审通过,立法节奏明显超过以往。面对如此数量多、时间紧、节奏快的地方立法工作,如何守住“不抵触”这条底线,是地方立法机关面临的重大任务。这迫切需要人工智能辅助立法干部对法规与上位法相关规定加以对比,从中发现和克服有与上位法相抵触之嫌的内容。 

　　04.规范性文件备案审查工作任务日益繁重 

　　党的十八届四中全会以来,中央提出要把所有的规范性文件纳入备案审查范围,做到有件必备、有备必审、有错必纠。无论是地方党委机关、人大常委会机关还是政府机关,都担负着规范性文件备案审查的任务,如何保证及时发现并纠正备案的规范性文件之中存在的问题,切实提高备案审查工作质量,是摆在各个备案审查主体面前的难点。面对浩繁的法律、法规、规章,如何保证规范性文件的合法性,这迫切需要人工智能辅助进行备案审查,用人工智能技术将备案文件与上位法、上级规定进行对比,筛选出有问题的内容,然后再进行人工智能研究,从而提高备案审查工作质量。  

　　05.地方立法信息化跟不上人工智能发展步伐　

　　自2018年开始新一轮机构改革后,国家便从司法部到地方司法厅(局)大力开展新一轮信息化建设,立法工作是其中的重要板块。从目前进展情况看,立法工作信息化多数还处在建设法律数据库的层次上,如何将人工智能技术应用于司法行政机关的法规草案起草和审核、规范性文件备案审查,还是其中的弱项。目前,从各地人大常委会机关信息化建设情况看,广西、西藏、青海等省、自治区走在了前列,已经建设或者正在筹备建设人工智能辅助地方立法工作的信息系统,其他地方人大尚未开始启动这方面建设。 

　　2.党中央、国务院的明确要求 

　　2018年10月31日,总书记在主持中共中央政治局第九次集体学习时明确指出,要加强人工智能同社会治理结合,开发适用于政府服务和决策的人工智能系统,加强政务信息资源整合和公共需求精准预测,推进智慧城市建设,促进人工智能在公共安全领域的深度应用,加强生态领域人工智能运用,运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。 

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:要推进政务工作的信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

　　中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》,国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,司法部《关于进一步加强司法行政信息化建设的意见》和《关于印发“数字法治、智慧司法”信息化体系建设实施方案的通知》等文件中,分别提出了具体要求,明确要加强规范性文件动态化、信息化管理,利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设,完善合法性审核管理信息平台建设规范性文件合法性审查平台,在智能政务方面,开发适于政府服务与决策的人工智能平台等内容。 

　　3.辅助立法工作是新一代人工智能技术发展的客观趋势 

　　早在1983年,龚祥瑞、李克强在《法学杂志》上发表的《法律工作的计算机化》,就颇具预见性地指出,由于计算机技术在法律方面的运用及其发展,使法律工作正在发生根本性的变化。虽然法律工作的计算机化尚不成熟,亦未普及,但其意义是十分重大的,前景也使人颇为乐观。正如国外一些学者指出的:“社会科学化——科学向社会机体的全部毛孔进行全面渗透的纪元开始了”。法律工作的计算机化已是这一新纪元的必然产物。 

　　人工智能技术在法律方面的应用,比较早表现在司法、法律服务等领域, “智慧法院”建设中已经取得了许多成果。在法律服务领域更开发出具有语音问答功能的法律服务机器人。人工智能技术在这些方面的应用成果,同样可以应用于立法的相应环节中。例如对法律法规文本中行为主体、主管部门等内容的自动提取,可为建设法规合法性审查平台,实现智能化的审查预警提醒提供技术支持。 

　　二、人工智能在立法领域的应用趋势 

　　未来法律法规草案意见征集的整理工作,将会有人工智能来辅助我们高效完成。具体而言,基于非电子化信息的电子化和数据化技术通过纸质和会议等方式征集的建议将全部实现电子化和数据化,在数据化的基础上,利用文本自动分类、关系识别等技术将不同公众提出的相同或相似意见在累计数量的基础上去重,实现整体意见和逐条意见的自动分类以及不相关、无效意见的自动过滤。 

　　2.立法资料智能检索 

　　基于权责清单的梳理完善,智能检索等技术的进一步发展,立法工作人员只需在系统中输入草案涉及的领域、某些关键词或者一段法意,系统将会自动推送出所有相关的法律法规、期刊、案例、网络新闻、重要讲话等立法资料。 

　　3.草案文本的辅助生成 

　　就地方性法规、规章而言,同类型的文本结构特征较为明显,例如大气污染防治方面的法规多分为总则、监督管理、防治措施、法律责任、附则,并且每一章节下的条文顺序皆有一定规律可循。特征明显的地方性法规、规章结构和同类法规相似的条旨为大数据分析和机器学习等技术提供了良好的数据基础,可以预见在不久的将来,立法工作人员只需将立法调研材料交给机器进行学习,然后输入法规标题、立法宗旨,系统便可辅助生成一部可供立法工作人员进一步研究修改的法规、规章草案文本及草案依据稿。 

　　4.法规草案智能审查  

　　当前,北大法宝研发的智能审查平台已经初步实现了法律文件上位法及同位法的智能匹配,该项功能极大的提高了法规草案文本审查的效率。伴随着国家权责清单制度的完善,以权责清单为基础运用人工智能技术实现法律法规的智能审查已为时不远。未来当我们输入一篇法规到系统中时,系统将全面、快速、准确的生成一篇法律法规审查报告,在这篇法律法规审查报告中,系统不仅能够审查出每一条的规定是否与上位法冲突与同位法相抵触给出修改建议,并且能够从立法技术规范上给出审查意见。 

　　5.法规文件自动清理 

　　以法律数据库、部门权责清单为基础构建法律知识图谱,可以实现上位法、同位法等纵向和横向的知识关联。当某一部上位法条文发生修改时,系统能够自动关联到依据或参考该条文制定的一系列相关法律法规规定,给出是否需要修改、废止的预警提示。 

　　6.智能辅助立法后评估 

　　立法后评估工作是贯彻落实科学立法、提高立法质量的重要举措。从目前已经开展的立法后评估来看,主要还是通过查阅相关文献,听取工作汇报、问卷调查、整理社会公众反馈的信息等方式,对法规、规章主要制度、实施效果、经济效益等进行评估,主要是定性分析多,定量分析不够。人工智能可以充分应用大数据分析技术,为立法评估工作提供相关资料文献的收集,法律法规的比对分析,法律法规权力、责任落实,法律法规在司法裁判、法学期刊、网络新闻等引用情况统计分析,对法规实施效果社会反馈的舆情统计分析,从而对定性分析提供可行的数据基础。 

　　三、人工智能在地方立法中应用现状及主要困境 

　　1.应用现状 

　　2014年,天津市人大常委会法工委与北大英华科技有限公司(简称:北大英华)合作,在规范性文件备案审查方面进行信息化和智能化探索,推出了我国第一个“规范性文件审查系统”,该系统以“北大法宝”数据库为基础,采用大数据分析技术进行文本智能比对,并利用同义词和敏感词辅助智能检索,为规范性文件审查提供智能支持。通过该系统发现了若干有问题的规章和规范性文件,发挥出其应有的作用。此后,全国有十几个省级人大常委会应用了该备案审查系统。2018年,在总结规范性文件备案审查系统运行经验的基础上,北大英华开发了“北大法宝智能立法平台”。该平台涵盖九大系统,包括立法项目管理系统、智能起草系统、立法意见征集系统、文件管理系统、备案审查、文件清理、立法后评估、大数据分析和立法决策支持系统,该平台贯穿立法全流程,利用自然语言和大数据分析技术、实现法规文件制定和审查工作信息化、智能化,推动和促进规范性文件制定和审查。该系统已正式应用于西藏自治区人大、珠海市人大、云浮市人大。广西、甘肃等地正在建设中。 

　　2.面临的困境 

　　01.法律数据结构化不足　

　　法律数据的结构化是机器学习的重要前提。相较于裁判文书,法律法规的文本整体数据结构化显得较为明显,但是具体到条文规定层面其结构化处理就显得任务艰巨。首先,上位法规定相对于下位法规定较为抽象,同位法之间对同一事项的具体规定在表述方式上也千差万别。在无人工监督情况下用机器学习去识别,效果难以保障。因此需要人工首先对数据进行筛选、归类、标签设置,进而让机器去学习。然而通过人工对种类繁多的法律数据进行筛选、归类和打标签本身也是一件艰巨的任务。 

　　02.法律人工智能人才匮乏　

　　当前国内研发法律智能产品的公司多采用的是“法律人才+计算机人才”的方式来研发,这种简单相加方式在实践中并不能深刻解决双方在沟通理解上的障碍,甚至因为法律人对技术的不理解、技术人员对法律业务的误解而致项目偏离预定目标或者延期完成。而从全国各高校的学科、课程设置上,也不能适应法律人工智能的发展需求。 

　　03.法律人工智能的研发投入不足 

　　与汽车、医疗、教育、金融等行业相比,专业法律市场的规模相对较小。法律人工智能尚未引起投资者的足够关注,资本没有像投入金融科技、自动驾驶汽车、智慧医疗领域那样投入法律人工智能的研发。法律人工智能企业属于高智力劳动密集型企业,没有资本的投入与支持,国内从事法律人工智能研发的企业多数都在百人以下。法律科技公司无论是从资本投入规模、还是在人才招揽上,相较于大型互联网公司都处于明显的弱势。 

　　04.人工智能在法律领域应用场景开放度不够　

　　发展人工智能,一方面要掌握核心技术,即算法、数据、算力;另一方面是开放和开发应用场景,使人工智能在不同领域大有用武之地。回首人工智能几十年的发展历程,先后经历了技术驱动、数据驱动和情景驱动三个发展阶段。 

　　随着人工智能的技术发展和数据积累,人工智能进入了“场景为王”的发展阶段。而法律领域又是十分特殊的应用场景,法律人的严肃、谨慎,使得法律人工智能应用场景受到一定的限制和约束。然而,人工智能在任何领域的发展都会有一个由初级向高级的发展过程。因此,需要法律人、特别是立法人能够以开放的心态拥抱新科技的发展,即使不能站在其前列,也不能落后于智能时代的发展,要主动开放人工智能的应用场景,通过广泛深入的应用不断提升法律人工智能的水平。 

　　四、结束语 

　　法律人工智能的发展是不以人的意志为转移的客观趋势,从事法律科技的企业,从2011年的20余家快速增长到2018年的270余家。其研发成果在立法、司法、执法、普法、法务、律所项目管理等领域均有项目和产品落地。 

　　随着总书记关于加强人工智能研发应用重要讲话的深入落实,人工智能在地方立法领域的应用将会越来越多、越来越好,必将为科学立法、民主立法、依法立法提供强大的技术支撑。 

　　北大法宝智慧立法产品在地方立法中的应用部分成果展示: 

　　广西人大:2018年10月22日,由北大英华公司承建的广西壮族自治区人大常委会备案审查信息平台在广西壮族自治区人大通过验收。 

　　西藏人大:2019年1月25日,由北大英华公司承建的西藏自治区人大常委会立法信息管理平台建设项目在自治区人大机关验收通过。该平台实现了立法信息全流程管理和智能辅助立法。平台以《立法法》和《西藏自治区立法条例》等法律法规为依据进行设计和研发,在遵循法定立法流程的基础上,融合西藏地方立法特色,并充分发挥了以北大法宝数据库为基础的大数据分析和智能审查特点。 

　　甘肃人大:2019年4月29日,由北大英华公司承建的甘肃省人大常委会备案审查信息平台在甘肃省人大第一阶段验收通过。该平台是北大英华承建的省市县乡四级平台一体化开发项目,已与全国人大对接成功。

　　哈尔滨人大:2019年8月7日,由北大英华公司承建的哈尔滨市人大常委会立法智能辅助平台项目在哈尔滨市人大机关验收通过。该平台为哈尔滨人大在法规起草、法规审查、法规清理、立法大数据分析、法规文件格式生成等方面提供了智能化的立法辅助。